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Die 13 ½ Leben des Meldegesetzes
Ein weiterer Grund für Piraten im Bundestag

Einleitung

„Ich weiß noch immer, was ich letzten Sommer getan habe… als der Bundestag das Meldegesetz durchgewunken hat.“ Und so wie mir1 wird es vielen anderen gehen. Denn zu diesem Moment spielte die deutsche und die italienische Fußballnationalmanschaften in Warschau das Viertelfinale der Europameisterschaft. Wie willkommen war die Empörung über die 57-sekündige Farce im Bundestag, um endlich über den Frust des Ausscheidens hinweg zu kommen!

Nachdem die Empörung schnell wieder abflaute, kam das Meldegesetz dann letzte Woche erneut in die Medien, und es wurde von gewissen Kompromissen geschrieben, die im Großen und Ganzen zu einem ganz passablen Gesetz führen sollten. Doch wie sehen diese Kompromisse genau aus, fragte ich mich?

Um dies zu beantworten suchte ich mir die Dokumente zusammen2 und kam schnell vom Hundertsten ins Tausende: Gesetzesvorschläge, Stellungnahmen, Änderungsanträge, Unterrichtungen, Empfehlungen… Zwar sind alle Dokumente frei im Internet verfügbar, jedoch fällt es schwer, schnell den Überblick zu bekommen und ihn zu behalten. Ich möchte hier kurz beschreiben, warum das so ist, was man daran ändern könnte und warum die Piraten dabei helfen könnten.

Zeitverlauf

Der Weg von einem Gesetzesentwurf zu geltendem Recht kann sehr lang sein. Ich habe hier vornehmlich die Daten zusammengestellt, an denen Dokumente entstanden, die für die Nachvollziehbarkeit des aktuellen Standes des Meldegesetzes wichtig sind:

Dokumentversionen

Ausgehend von den Materialien beim Bundesrat habe ich die Dokumente zusammengesucht, die Änderungsvorschläge zum Meldegesetz machen. Ich habe diesen einzelnen Dokumenten, die alle neue Versionen des Gesetzesentwurfes beschreiben, Namen gegeben, damit es jenseits der Drucksachenummern einfacher ist, sich hier im Beitrag darauf zu beziehen.

Version basiert auf Drucksache Datum Beschreibung
RV   17/7746 16.11.2011 Entwurf des Bundesregierung eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens („Regierungsvorschlag“)
BR1 RV 17/7746, Anlage 3 14.10.2011 Stellungnahme des Bundesrates („Bundesrat-Version 1“)
EM RV 489/12 28.06.2012 Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages („EM-Version“)
AV 1–3 EM 489/1/12 (neu) 13.09.2012 insgesamt 3 alternative Empfehlungen des Innen- und Rechtsausschusses („Ausschuss-Version“)
LV EM 489/2/12 19.09.2012 Antrag der Länder Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Bayern, Brandenburg, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen im Bundesrat („Länderversion“)
SV EM 489/3/12 20.09.2012 Antrag des Freistaates Sachsen im Bundesrat („Sachsen-Version“)
BR2 EM 489/12 (B) 21.09.2012 Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat („Bundesrat-Version 2“)
VV EM 17/12463 26.02.2013 Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses („Vermittlungsausschuss-Version“)

Als „Stammbaum“ sieht das dann in etwa so aus:

Versionen

Änderungen

Bis auf den Entwurf der Bundesregierung (von mir „RV“ genannt) enthält kein Dokument den vollständigen Text des Gesetzesentwurfes. Stattdessen sind nur die Stellen angegeben, in denen im Vergleich zu RV oder EM Änderungen gemacht werden.

Ein typisches Beispiel ist hier die in der EM-Version beschlossene Änderung von § 3 Artikel 1 Bundesmeldegesetz (DS 489/12, Seite 2):

Beispiel

Besonders kompliziert macht es dabei die Tatsache, dass auch die EM-Version nicht im Wortlaut vorliegt, sondern es sich lediglich um die Version RV handelt, zu denen Änderungsvorschläge gemacht wurden. Somit beziehen sich beispielsweise die Änderungen des Freistaates Sachsen auf die Änderungen des Bundestages zu dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung…

Hier eine Übersicht der Versionen mit den jeweiligen Änderungen.3 Unter „Änderung“ verstehe ich dabei einen konkrete Anpassung des Textes, der sich auf eine klar umrissene Stelle (einen Paragraphen, einen Absatz, eine Nummer oder einen Satz) bezieht. Außerdem habe die die Anzahl der jeweils betroffenen Paragraphen mit angegeben.

Version Seiten (incl. Begründungen) vorgeschlagene Änderungen betroffene Paragraphen
RV 43 57
BR1 8   21
EM 5 43 20
AV1 5 9 3
AV2 4 9 3
AV3 3 5 2
LV 4 9 3
SV 2 1 1
BR2 5 10 4
VV 5 16 7

Beispiele

Um ein Gefühl für die unterschiedlichen Änderungen zu bekommen, gebe ich im folgenden die unterschiedlichen Versionen zu drei Gesetzesstellen an. Die Beispiele sind recht ausführlich und nicht direkt zu verstehen. Wer sich den Ritt auf den Paragraphen ersparen möchte, kann direkt zur Zusammenfassung springen.

§ 27 Ausnahmen von der Meldepflicht

Im RV-Entwurf regelt im Abschnitt 1 (Allgemeine Meldepflichten) § 27 die Ausnahmen von der Meldepflicht in Absatz 1:

Eine Meldepflicht nach § 17 Absatz 1 und 2 wird nicht begründet, wenn eine Person, die für eine Wohnung im Inland gemeldet ist, eine Gemeinschaftsunterkunft oder eine andere dienstlich bereitgestellte Unterkunft bezieht, um

Es folgt eine Aufzählung von Ausnahmen. Punkt 5 wird von verschiedenen Versionen angesprochen:

Version Gesetzestext
RV Dienst bei der Bundeswehr als Berufssoldat oder Soldat auf Zeit zu leisten,
BR1 (Nummer 5 ist zu streichen)
EM Dienst bei der Bundeswehr als Berufssoldat oder Soldat auf Zeit oder Vollzugsdienst bei der Bundes- oder der Landespolizei zu leisten, sofern die Unterkunft für nicht länger als sechs Monate bezogen wird,
SV Dienst bei der Bundeswehr als Berufssoldat oder Soldat auf Zeit oder Vollzugsdienst bei der Bundes- oder der Landespolizei zu leisten,
BR2 Dienst bei der Bundeswehr als Berufssoldat oder Soldat auf Zeit oder Vollzugsdienst bei der Bundes- oder der Landespolizei zu leisten,
VV Dienst bei der Bundeswehr als Berufssoldat oder Soldat auf Zeit oder Vollzugsdienst bei der Bundes- oder der Landespolizei zu leisten, sofern die Unterkunft für nicht länger als zwölf Monate bezogen wird,

Dabei stimmt BR2 mit SV überein. In der Version des Vermittlungsausschusses (VV) wird die Frist gegenüber dem Bundetagsbeschluss (EM) von sechs auf zwölf Monate verändert – wir haben in sechs Dokumenten also fünf unterschiedliche Vorschläge, inclusive dem des Bundesrates (BR1), den Punkt komplett zu streichen.

§ 44 Einfache Melderegisterauskunft

Im RV-Entwurf regelt im Abschnitt 5 (Datenübermittlung) § 44 einfache Melderegisterauskünfte in Absatz 1:

Wenn eine Person zu einer anderen Person oder wenn eine andere als die in § 34 Absatz 1 Satz 1 bezeichnete Stelle Auskunft verlangt, darf die Meldebehörde nur Auskunft über folgende Daten einzelner bestimmter Personen erteilen (einfache Melderegisterauskunft):

  1. Familienname,
  2. Vornamen,
  3. Doktorgrad und
  4. derzeitige Anschriften sowie,
  5. sofern die Person verstorben ist, diese Tatsache.

Der folgende Satz 2 legt dann Einschränkungen fest:

Version Gesetzestext  
RV Sofern die Daten für einen gewerblichen Zweck verwendet werden, ist dieser anzugeben.  
EM Sofern die Daten für Zwecke der Werbung oder des Adresshandels verwendet werden, sind diese anzugeben. Die betroffene Person hat das Recht, der Übermittlung ihrer Daten zu den in Satz 2 genannten Zwecken zu widersprechen; sie ist auf dieses Recht bei der Anmeldung nach § 17 Absatz 1 sowie einmal jährlich durch ortsübliche Bekanntmachung hinzuweisen.  
AV 1,2 Sofern die Daten für gewerbliche Zwecke verwendet werden, sind diese anzugeben.  
AV 3 Sofern die Daten für einen gewerblichen Zweck verwendet werden, ist dieser anzugeben.  
LV Sofern die Daten für gewerbliche Zwecke verwendet werden, sind diese anzugeben.  
BR2 Sofern die Daten für gewerbliche Zwecke verwendet werden, sind diese anzugeben.  
VV Sofern die Daten für gewerbliche Zwecke verwendet werden, sind diese anzugeben.  

Dabei stimmen alle Entwürfe bis auf der vom Bundestag beschlossene (EM) grundsätzlich überein, unterscheiden sie sich sich doch nur in zwischen Singular („für einen gewerblichen Zweck“) und Plural („für gewerbliche Zwecke“). Allerdings haben diese Entwürfe auch gemein, dass sie kein Widerspruchsrecht durch die betroffenen Personen vorsehen.


Absatz 3 desselben Paragraphen legt fest, wann Auskünfte zulässig sind.

Version Gesetzestext
RV (3) Die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft ist nur zulässig, wenn 1. die Identität der Person, über die eine Auskunft begehrt wird, auf Grund der in der Anfrage mitgeteilten Angaben über den Familiennamen, den früheren Namen, die Vornamen, das Geburtsdatum, das Geschlecht oder eine Anschrift eindeutig festgestellt werden kann, und 2. die Auskunft verlangende Person oder Stelle erklärt, die Daten nicht zu verwenden für Zwecke a) der Werbung oder b) des Adresshandels, es sei denn die betroffene Person hat in die Übermittlung für jeweils diesen Zweck eingewilligt.
EM (3) Die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft ist nur zulässig, wenn 1. die Identität der Person, über die eine Auskunft begehrt wird, auf Grund der in der Anfrage mitgeteilten Angaben über den Familiennamen, den früheren Namen, die Vornamen, das Geburtsdatum, das Geschlecht oder eine Anschrift eindeutig festgestellt werden kann, und 2. im Falle einer Angabe gemäß Absatz 1 Satz 2 die betroffene Person der Übermittlung für jeweils diesen Zweck nicht widersprochen hat.
(4) Es ist verboten, Daten aus einer Melderegisterauskunft zu Zwecken der Werbung oder des Adresshandels zu verwenden, 1. ohne dass ein solcher Zweck gemäß Absatz 1 Satz 2 bei der Anfrage angegeben wurde oder 2. wenn die betroffene Person gegen die Übermittlung für jeweils diesen Zweck Widerspruch eingelegt hat. Dies gilt nicht, wenn die Daten ausschließlich zur Bestätigung oder Berichtigung bereits vorhandener Daten verwendet werden.
LV (3) Die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft ist nur zulässig, wenn 1. die Identität der Person, über die eine Auskunft begehrt wird, auf Grund der in der Anfrage mitgeteilten Angaben über den Familiennamen, den früheren Namen, die Vornamen, das Geburtsdatum, das Geschlecht oder eine Anschrift eindeutig festgestellt werden kann, und 2. die Auskunft verlangende Person oder Stelle erklärt, die Daten nicht zu verwenden für Zwecke a) der Werbung oder b) des Adresshandels, es sei denn die betreffende Person hat in die Übermittlung für jeweils diesen Zweck eingewilligt.
(4) Es ist verboten, Daten aus einer Melderegisterauskunft 1. ohne dass ein Zweck gemäß Absatz 1 Satz 2 bei der Anfrage angegeben wurde gewerblich, oder 2. entgegen einer Erklärung gemäß Absatz 3 Nummer 2 für die dort genannten Zwecke zu verwenden.
BR2 (3) Die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft ist nur zulässig, wenn 1. die Identität der Person, über die eine Auskunft begehrt wird, auf Grund der in der Anfrage mitgeteilten Angaben über den Familiennamen, den früheren Namen, die Vornamen, das Geburtsdatum, das Geschlecht oder eine Anschrift eindeutig festgestellt werden kann, und 2. die Auskunft verlangende Person oder Stelle erklärt, die Daten nicht zu verwenden für Zwecke a) der Werbung oder b) des Adresshandels, es sei denn die betreffende Person hat in die Übermittlung für jeweils diesen Zweck eingewilligt.
(4) Es ist verboten, Daten aus einer Melderegisterauskunft 1. ohne dass ein Zweck gemäß Absatz 1 Satz 2 bei der Anfrage angegeben wurde gewerblich, oder 2. entgegen einer Erklärung gemäß Absatz 3 Nummer 2 für die dort genannten Zwecke zu verwenden.
VV (3) Die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft ist nur zulässig, wenn 1. die Identität der Person, über die eine Auskunft begehrt wird, auf Grund der in der Anfrage mitgeteilten Angaben über den Familiennamen, den früheren Namen, die Vornamen, das Geburtsdatum, das Geschlecht oder eine Anschrift eindeutig festgestellt werden kann, und 2. die Auskunft verlangende Person oder Stelle erklärt, die Daten nicht zu verwenden für Zwecke a) der Werbung oder b) des Adresshandels, es sei denn, die betroffene Person hat in die Übermittlung für jeweils diesen Zweck ausdrücklich eingewilligt. Eine Einwilligung nach Satz 1 Nummer 2 kann gegenüber der Meldebehörde als eine generelle Einwilligung für einen oder beide der dort genannten Zwecke erklärt und widerrufen werden. Liegt der Meldebehörde keine generelle Einwilligung vor, bedarf es der Einwilligung gegenüber der Auskunft verlangenden Person oder Stelle. Die Einwilligung gegenüber der Auskunft verlangenden Person oder Stelle muss gesondert erklärt werden und sich ausdrücklich auf die Einholung einer Melderegisterauskunft für jeweils diesen Zweck beziehen. Auf Verlangen sind der Meldebehörde von der Auskunft verlangenden Person oder Stelle Nachweise über die Einwilligungserklärung vorzulegen. Die Meldebehörde hat das Vorliegen von Einwilligungserklärungen stichprobenhaft zu überprüfen. Liegen der Meldebehörde bezüglich der Einwilligungserklärung nach Satz 4 konkrete Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der Behauptung der Auskunft verlangenden Person oder Stelle vor, hat sie von Amts wegen zu ermitteln. Bis zum Abschluss der Ermittlungen werden der Auskunft verlangenden Person oder Stelle keine Auskünfte erteilt.
(4) Es ist verboten, Daten aus einer Melderegisterauskunft 1. ohne dass ein Zweck nach Absatz 1 Satz 2 bei der Anfrage angegeben wurde, gewerblich zu verwenden oder 2. entgegen einer Erklärung nach Absatz 3 Satz 1 Nummer 2 für die dort genannten Zwecke zu verwenden oder 3. für Zwecke nach Absatz 3 Satz 1 Nummer 2 mit der Behauptung zu erlangen, die erforderliche Einwilligung nach Absatz 3 Satz 3 liege vor, obwohl sie der Auskunft verlangenden Person oder Stelle nicht vorliegt.

Die in VV eingebrachten Änderungen stellen den von den Medien angesprochenen Kompromiss dar. Diese Änderungen unterscheiden sich jedoch stark von allen bisherigen Vorschlägen des Bundesrates, der Länder oder der Ausschüsse.

Zusammenfassung

Der Vermittlungsausschuss schlägt 16 Änderungen an sieben Paragraphen des Meldegesetzes vor. Neben vielen kleinen Änderungen, die so zuvor auch in anderen Dokumenten zu finden sind, ist die an § 44 Absatz 3, in dem festgelegt wird, wann Auskünfte zulässig sind, wohl die bedeutenste. Hier ist nun gefordert, dass die Weitergabe von Daten eine Einwilligung voraussetzt.

Liegt der Meldebehörde keine generelle Einwilligung vor, bedarf es der Einwilligung gegenüber der Auskunft verlangenden Person oder Stelle. Die Einwilligung gegenüber der Auskunft verlangen- den Person oder Stelle muss gesondert erklärt werden und sich ausdrücklich auf die Einholung einer Melderegisterauskunft für jeweils diesen Zweck beziehen.

Diese Regelung ist auf den ersten Blick eine begrüßenswerte Opt-In-Regelung. Allerdings bleibt abzuwarten, wie sehr sich Unternehmen an diese Einwilligungsvoraussetzung halten. Zwar heißt es weiter:

Die Meldebehörde hat das Vorliegen von Einwilligungserklärungen stichprobenhaft zu überprüfen. Liegen der Meldebehörde bezüglich der Einwilligungserklärung nach Satz 4 konkrete Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der Behauptung der Auskunft verlangenden Person oder Stelle vor, hat sie von Amts wegen zu ermitteln.

Wie diese Stichproben aussehen, ist unklar. Allerdings wird auch ein neuer § 58 zum Bericht und Evaluierung des Gesetzes angefügt:

Die Bundesregierung evaluiert [die Anwendung des Gesetzes] auf wissenschaftlicher Grundlage vier Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes und berichtet hierüber dem Deutschen Bundestag und dem Bundesrat. Die Länder erheben hierzu statistische Daten und stellen diese dem Bundesministerium des Innern spätestens drei Monate nach Ablauf des Evaluierungszeitraums zur Verfügung. Sofern sich aus der Sicht der Bundesregierung gesetzgeberische Maßnahmen empfehlen, soll der Bericht einen Vorschlag enthalten.

Es bleibt spannend.

Fazit

Als Außenstehender ist es sehr mühsam, einen Überblick über die Änderungen der einzelnen Akteure zu erhalten. Um ein Gesetz vor dem endgültigen Erscheinen im Bundesanzeiger im Wortlaut lesen zu können, muss man sich den ursprünglichen Antrag besorgen und dort alle bis dorthin beschlossenen Änderungen einarbeiten. Die einzelnen Änderungen sind zwar juristisch präzise formuliert, ohne entsprechenden Kontext jedoch nicht verständlich. Und obwohl alle Dokumente im Internet verfügbar sind, tragen sie nur wenig zu einer transparenten Gesetzgebung bei.4

Dabei sind Gesetzestexte (hier 57 Paragraphen auf 18 Seiten) vergleichsweise einfache Dokumente, die ausschließlich aus Text bestehen und natürlicherweise sehr strukturiert (Artikel, Abschnitte, Paragraphen, Absätze, Sätze, Nummern). Sie sind damit sehr gut vergleichbar mit Quelltexten von Computerprogrammen, deren Verwaltung bereits seit Jahrzehnten ein gelöstes Problem ist. Diese Erkenntnis ist nicht neu und ist im TED-Vortrag „How the Internet will (one day) transform government“ von Clay Shirky sehr gut beschrieben.

Aus dem Vortrag kann man einen Gedanken mitnehmen, der die beschriebene schwere Nachvollziehbarkeit lösen kann: Wir brauchen eine Versionsverwaltung von Gesetzen.

Versionsverwaltung erklärt Wikipedia in einem Satz:

Eine Versionsverwaltung ist ein System, das zur Erfassung von Änderungen an Dokumenten oder Dateien verwendet wird. Alle Versionen werden in einem Archiv mit Zeitstempel und Benutzerkennung gesichert und können später wiederhergestellt werden.

Das bedeutet, dass Werkzeuge5, die in der Softwareentwicklung seit Jahrzehnten helfen, das dortige Chaos und die Komplexität zu bändigen, endlich in der Gesetzesgebung Einzug halten müssen! Diese Werkzeuge sind zugegebenermaßen kompliziert – das sind Gesetze aber auch. Die Werkzeuge haben allerdings auch viele, viele Vorteile, die die Gesetzgebung transparenter, einfacher und nachvollziehbarer werden lassen können. Diese Vorteile sind dann auch von Bürgerinnen und Bürgern von Vorteil, ohne dass sie sich in Versionsverwaltung einarbeiten müssen.

Anwendungen und Vorteile der Versionierung


Dies sind alles wilde Ideen, die mit ein wenig Arbeit jedoch schon bald realisiert werden können. Die Techniken stehen bereit, allein die Archive des Bundes und der Länder müssten systematisch erfasst werden. Hier hat das Projekt Bundesgit hat bereits den ersten Schritt getan und sammelt deutsche Gesetze in einem zentralen Verzeichnis. Ich würde mir wünschen, wenn neben den aktuellen Versionen auch bald die vorherigen Versionen nachgepflegt würden. Für eine Lösung des von mir beschriebenen Problemes, schnell die Änderungsvorschläge des Vermittlungsausschusses zum Meldegesetz zu finden, gibt es jedoch nur eine Lösung: Wir brauche Piraten im Bundestag.

tl;dr

  1. Wir brauchen menschen- und maschinenlesbare Gesetze, damit wir die Techniken des 21. Jahrhunderts auf unsere Gesetzgebung loslassen können.

  2. Wir müssen die Gesetzgebung transparenter und einfacher gestalten, damit sich mehr Bürgerinnen und Bürger frühzeitig mit den sie betreffenden Regelungen beschäftigen können.

  3. Wir brauche Piraten im Bundestag, denn sie haben den notwendigen Sachverstand und das Grundverständnis, dass Informationen für jeden verfügbar und verständlich sein müssen.

  1. Ich selbst war auf der Фузион, wo es entgegen anders lautender Vorberichte zwar kein „Deutsches Dorf“ mit Großbildleinwand gab, wohl aber ein Nachbar mit Fernseher vor seinem Wohnmobil. :-)

  2. Danke an Susanne für den Hinweis.

  3. Wir betrachten nur die Änderungen an Artikel 1 des Entwurfes der Bundesregierung (RV), also das Bundesmeldegesetz (BMG) selbst. Änderungen an Artikel 2 (Folgeänderungen) und Artikel 3 (Inkrafttreten, Außerkrafttreten) haben wir nicht weiter verfolgt.

  4. Im Gegenteil wirkt es eher wie Security by Obscurity – durch Offenlegung sämtlicher Änderungsvorschläge ohne den entsprechenden Volltext werden die Änderungen als solche schwerer verständlich.

  5. Diese Forderungen sind nicht technokratisch gemeint: Gesetze werden von Menschen für Menschen geschrieben. Allerdings zeigt die aktuelle Praxis, dass Änderungen an Gesetzen nur noch sehr schwer nachvollzogen werden können. Hier können Werkzeuge helfen.

  6. Als schönes Beispiel sei dazu der Diff der Wikipedia nach einem Streich an den Vornamen des ehemaligen Verteidigungsministers.

  7. Ich wäre sehr an einer solchen Visualisierung an den Änderungen des Grundgesetzes interessiert, zu dem es zwischen 1949 und 2009 bereits 57 Änderungsgesetze gab.

  8. In der Tat heißt beim Versionsverwaltungssystem Subversion der entsprechende Befehl „blame“.

 05.03.2013  Niels Lohmann  CC BY-NC-SA  Flattr me