• Einleitung
• Zeitverlauf
• Dokumentversionen
• Änderungen
• Beispiele
  • § 27 Ausnahmen von der Meldepflicht
  • § 44 Einfache Melderegisterauskunft
• Zusammenfassung
• Fazit
  • Anwendungen und Vorteile der Versionierung
  • tl;dr

Einleitung

„Ich weiß noch immer, was ich letzten Sommer getan habe… als der Bundestag das Meldegesetz durchgewunken hat.“ Und so wie mir¹ wird es vielen anderen gehen. Denn zu diesem Moment spielte die deutsche und die italienische Fußballnationalmanschaften in Warschau das Viertelfinale der Europameisterschaft. Wie willkommen war die Empörung über die 57-sekündige Farce im Bundestag, um endlich über den Frust des Ausscheidens hinweg zu kommen!

Nachdem die Empörung schnell wieder abflaute, kam das Meldegesetz dann letzte Woche erneut in die Medien, und es wurde von gewissen Kompromissen geschrieben, die im Großen und Ganzen zu einem ganz passablen Gesetz führen sollten. Doch wie sehen diese Kompromisse genau aus, fragte ich mich?

Um dies zu beantworten suchte ich mir die Dokumente zusammen² und kam schnell vom Hundertsten ins Tausende: Gesetzesvorschläge, Stellungnahmen, Änderungsanträge, Unterrichtungen, Empfehlungen… Zwar sind alle Dokumente frei im Internet verfügbar, jedoch fällt es schwer, schnell den Überblick zu bekommen und ihn zu behalten. Ich möchte hier kurz beschreiben, warum das so ist, was man daran ändern könnte und warum die Piraten dabei helfen könnten.

Zeitverlauf

Der Weg von einem Gesetzesentwurf zu geltendem Recht kann sehr lang sein. Ich habe hier vornehmlich die Daten zusammengestellt, an denen Dokumente entstanden, die für die Nachvollziehbarkeit des aktuellen Standes des Meldegesetzes wichtig sind:

• Herbst 2011: Die Bundesregierung legt Gesetzesentwurf – den „Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens (MeldFortG)“ – dem Bundesrat zur Stellungnahme gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes vor.

• 14.10.2011: Der Bundesrat nimmt nach seiner 888. Sitzung zu dem Gesetzesentwurf Stellung (DS 17/7746, Anlage 3).

• 16.11.2011: Die Bundesregierung übersendet den Gesetzesentwurf dem Bundestag vor und bittet um Beschlussfassung (DS 17/7746).

• 26.04.2012: Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung wird in der 175. Sitzung des Bundestages an den Innenausschuss federführend sowie an den Rechtsausschuss und den Ausschuss für Wirtschaft und Technologie zur Mitberatung überwiesen.

• 27.06.2012: Der Innenausschuss nimmt zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung Stellung (DS 17/10158)

• 28.06.2012: Der Bundestag beschließt das Gesetz in seiner 187. Sitzung mit gerade einmal 26 anwesenden Abgeordneten innerhalb von 57 Sekunden mit einigen Änderungen.

• 31.08.2012: Der Bundesrat wird über das beschlossene Gesetz informiert (DS 489/12)

• 13.09.2012: Der Innen- und Rechtsausschuss empfiehlt dem Bundesrat die Einberufung des Vermittlungsausschusses und schlägt verschiedene Änderungen vor (DS 489/1/12 (neu)).

• 19.09.2012: Die Länder Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Bayern, Brandenburg, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen beantragen im Bundesrat, den Vermittlungsausschusses einzuberufen und schlagen verschiedene Änderungen vor (DS 489/2/12).

• 20.09.2012: Der Freistaat Sachsen beantragt ebenfalls im Bundesrat die Einberufung des Vermittlungsausschusses und schlägt verschiedene Änderungen vor (DS 489/3/12).

• 21.09.2012: Bundesrat beschließt in seiner 900. Sitzung gemäß Artikel 77 Absatz 2 des Grundgesetzes die Anrufung des Vermittlungsausschusses und schlägt verschiedene Änderungen vor (DS 489/12 (B)).

• 25.09.2013: Bundestag wird vom Bundesrat über die Anrufung des Vermittlungsausschusses unterrichtet.

• 26.02.2013: Vermittlungsausschuss verabschiedet Beschlussempfehlung an den Bundestag (DS 17/12463).

• 01.11.2014: Ursprünglich geplanter Start des Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens.

• 01.05.2014: Aktuell geplanter Start des Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens.

Dokumentversionen

Ausgehend von den Materialien beim Bundesrat habe ich die Dokumente zusammengesucht, die Änderungsvorschläge zum Meldegesetz machen. Ich habe diesen einzelnen Dokumenten, die alle neue Versionen des Gesetzesentwurfes beschreiben, Namen gegeben, damit es jenseits der Drucksachenummern einfacher ist, sich hier im Beitrag darauf zu beziehen.

Als „Stammbaum“ sieht das dann in etwa so aus:

Änderungen

Bis auf den Entwurf der Bundesregierung (von mir „RV“ genannt) enthält kein Dokument den vollständigen Text des Gesetzesentwurfes. Stattdessen sind nur die Stellen angegeben, in denen im Vergleich zu RV oder EM Änderungen gemacht werden.

Ein typisches Beispiel ist hier die in der EM-Version beschlossene Änderung von § 3 Artikel 1 Bundesmeldegesetz (DS 489/12, Seite 2):

Besonders kompliziert macht es dabei die Tatsache, dass auch die EM-Version nicht im Wortlaut vorliegt, sondern es sich lediglich um die Version RV handelt, zu denen Änderungsvorschläge gemacht wurden. Somit beziehen sich beispielsweise die Änderungen des Freistaates Sachsen auf die Änderungen des Bundestages zu dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung…

Hier eine Übersicht der Versionen mit den jeweiligen Änderungen.³ Unter „Änderung“ verstehe ich dabei einen konkrete Anpassung des Textes, der sich auf eine klar umrissene Stelle (einen Paragraphen, einen Absatz, eine Nummer oder einen Satz) bezieht. Außerdem habe die die Anzahl der jeweils betroffenen Paragraphen mit angegeben.

Beispiele

Um ein Gefühl für die unterschiedlichen Änderungen zu bekommen, gebe ich im folgenden die unterschiedlichen Versionen zu drei Gesetzesstellen an. Die Beispiele sind recht ausführlich und nicht direkt zu verstehen. Wer sich den Ritt auf den Paragraphen ersparen möchte, kann direkt zur Zusammenfassung springen.

§ 27 Ausnahmen von der Meldepflicht

Im RV-Entwurf regelt im Abschnitt 1 (Allgemeine Meldepflichten) § 27 die Ausnahmen von der Meldepflicht in Absatz 1:

Eine Meldepflicht nach § 17 Absatz 1 und 2 wird nicht begründet, wenn eine Person, die für eine Wohnung im Inland gemeldet ist, eine Gemeinschaftsunterkunft oder eine andere dienstlich bereitgestellte Unterkunft bezieht, um

Es folgt eine Aufzählung von Ausnahmen. Punkt 5 wird von verschiedenen Versionen angesprochen:

Dabei stimmt BR2 mit SV überein. In der Version des Vermittlungsausschusses (VV) wird die Frist gegenüber dem Bundetagsbeschluss (EM) von sechs auf zwölf Monate verändert – wir haben in sechs Dokumenten also fünf unterschiedliche Vorschläge, inclusive dem des Bundesrates (BR1), den Punkt komplett zu streichen.

§ 44 Einfache Melderegisterauskunft

Im RV-Entwurf regelt im Abschnitt 5 (Datenübermittlung) § 44 einfache Melderegisterauskünfte in Absatz 1:

Wenn eine Person zu einer anderen Person oder wenn eine andere als die in § 34 Absatz 1 Satz 1 bezeichnete Stelle Auskunft verlangt, darf die Meldebehörde nur Auskunft über folgende Daten einzelner bestimmter Personen erteilen (einfache Melderegisterauskunft):

1. Familienname,
2. Vornamen,
3. Doktorgrad und
4. derzeitige Anschriften sowie,
5. sofern die Person verstorben ist, diese Tatsache.

Der folgende Satz 2 legt dann Einschränkungen fest:

Dabei stimmen alle Entwürfe bis auf der vom Bundestag beschlossene (EM) grundsätzlich überein, unterscheiden sie sich sich doch nur in zwischen Singular („für einen gewerblichen Zweck“) und Plural („für gewerbliche Zwecke“). Allerdings haben diese Entwürfe auch gemein, dass sie kein Widerspruchsrecht durch die betroffenen Personen vorsehen.

Absatz 3 desselben Paragraphen legt fest, wann Auskünfte zulässig sind.

Die in VV eingebrachten Änderungen stellen den von den Medien angesprochenen Kompromiss dar. Diese Änderungen unterscheiden sich jedoch stark von allen bisherigen Vorschlägen des Bundesrates, der Länder oder der Ausschüsse.

Zusammenfassung

Der Vermittlungsausschuss schlägt 16 Änderungen an sieben Paragraphen des Meldegesetzes vor. Neben vielen kleinen Änderungen, die so zuvor auch in anderen Dokumenten zu finden sind, ist die an § 44 Absatz 3, in dem festgelegt wird, wann Auskünfte zulässig sind, wohl die bedeutenste. Hier ist nun gefordert, dass die Weitergabe von Daten eine Einwilligung voraussetzt.

Liegt der Meldebehörde keine generelle Einwilligung vor, bedarf es der Einwilligung gegenüber der Auskunft verlangenden Person oder Stelle. Die Einwilligung gegenüber der Auskunft verlangen- den Person oder Stelle muss gesondert erklärt werden und sich ausdrücklich auf die Einholung einer Melderegisterauskunft für jeweils diesen Zweck beziehen.

Diese Regelung ist auf den ersten Blick eine begrüßenswerte Opt-In-Regelung. Allerdings bleibt abzuwarten, wie sehr sich Unternehmen an diese Einwilligungsvoraussetzung halten. Zwar heißt es weiter:

Die Meldebehörde hat das Vorliegen von Einwilligungserklärungen stichprobenhaft zu überprüfen. Liegen der Meldebehörde bezüglich der Einwilligungserklärung nach Satz 4 konkrete Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der Behauptung der Auskunft verlangenden Person oder Stelle vor, hat sie von Amts wegen zu ermitteln.

Wie diese Stichproben aussehen, ist unklar. Allerdings wird auch ein neuer § 58 zum Bericht und Evaluierung des Gesetzes angefügt:

Die Bundesregierung evaluiert [die Anwendung des Gesetzes] auf wissenschaftlicher Grundlage vier Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes und berichtet hierüber dem Deutschen Bundestag und dem Bundesrat. Die Länder erheben hierzu statistische Daten und stellen diese dem Bundesministerium des Innern spätestens drei Monate nach Ablauf des Evaluierungszeitraums zur Verfügung. Sofern sich aus der Sicht der Bundesregierung gesetzgeberische Maßnahmen empfehlen, soll der Bericht einen Vorschlag enthalten.

Es bleibt spannend.

Fazit

Als Außenstehender ist es sehr mühsam, einen Überblick über die Änderungen der einzelnen Akteure zu erhalten. Um ein Gesetz vor dem endgültigen Erscheinen im Bundesanzeiger im Wortlaut lesen zu können, muss man sich den ursprünglichen Antrag besorgen und dort alle bis dorthin beschlossenen Änderungen einarbeiten. Die einzelnen Änderungen sind zwar juristisch präzise formuliert, ohne entsprechenden Kontext jedoch nicht verständlich. Und obwohl alle Dokumente im Internet verfügbar sind, tragen sie nur wenig zu einer transparenten Gesetzgebung bei.⁴

Dabei sind Gesetzestexte (hier 57 Paragraphen auf 18 Seiten) vergleichsweise einfache Dokumente, die ausschließlich aus Text bestehen und natürlicherweise sehr strukturiert (Artikel, Abschnitte, Paragraphen, Absätze, Sätze, Nummern). Sie sind damit sehr gut vergleichbar mit Quelltexten von Computerprogrammen, deren Verwaltung bereits seit Jahrzehnten ein gelöstes Problem ist. Diese Erkenntnis ist nicht neu und ist im TED-Vortrag „How the Internet will (one day) transform government“ von Clay Shirky sehr gut beschrieben.

Aus dem Vortrag kann man einen Gedanken mitnehmen, der die beschriebene schwere Nachvollziehbarkeit lösen kann: Wir brauchen eine Versionsverwaltung von Gesetzen.

Versionsverwaltung erklärt Wikipedia in einem Satz:

Eine Versionsverwaltung ist ein System, das zur Erfassung von Änderungen an Dokumenten oder Dateien verwendet wird. Alle Versionen werden in einem Archiv mit Zeitstempel und Benutzerkennung gesichert und können später wiederhergestellt werden.

Das bedeutet, dass Werkzeuge⁵, die in der Softwareentwicklung seit Jahrzehnten helfen, das dortige Chaos und die Komplexität zu bändigen, endlich in der Gesetzesgebung Einzug halten müssen! Diese Werkzeuge sind zugegebenermaßen kompliziert – das sind Gesetze aber auch. Die Werkzeuge haben allerdings auch viele, viele Vorteile, die die Gesetzgebung transparenter, einfacher und nachvollziehbarer werden lassen können. Diese Vorteile sind dann auch von Bürgerinnen und Bürgern von Vorteil, ohne dass sie sich in Versionsverwaltung einarbeiten müssen.

Anwendungen und Vorteile der Versionierung

• In einer Versionsverwaltung ist es stets möglich, nicht nur die Änderungen zwischen zwei Dokumentversionen (sogenannte „Diffs“) zu betrachten, sondern stets auch die betroffenen Dokumente im Wortlaut, sowie die Änderungen im Kontext des Gesamtdokumentes. Wir haben im aktuellen Stand bisher nur juristenlesbare Diffs – es ist an der Zeit, diese Änderungsvorschläge endlich menschen- und maschinenlesbar zu machen. Durch die unterschiedlichen Sichtweisen auf die Änderungen ist es so leichter möglich, Änderungen zu erfassen und diese direkt im gesamten Kontext zu evaluieren.⁶

  Hier ist die oben beschriebene Änderungen in einem Werkzeug angezeigt: die alte Fassung steht links, die neue rechts, und Änderungen werden in beiden Dokumenten gelb hervorgehoben, sodass sie schnell erfassbar sind.

  In der Informatik werden Diffs bereits seit Jahrzehnten genutzt, um den Linux-Kernel mit hunderten von Programmieren zu entwickeln. Dabei werden Quelltext-Diffs bis heute von einer einzigen Person gesammelt, überprüft und in die offizielle Version eingepflegt – und dies bei aktuell 16.416.874 Zeilen in 41.520 Dateien.

• Sämtliche Dokumente und Änderungen sind in einer Versionsverwaltung referenzierbar. So kann alles mit einer URL verlinkt werden. Dies erleichtert den Austausch über Dokumente und die geplanten Änderungen enorm. So könnte zusätzlich zu einer Drucksachenummer auch gleich eine Referenz auf das durch diese Drucksache vorgeschlagene Gesamtdokument (hier: das Meldegesetz) mit angeben werden.

• Da eine Änderung in einer Versionsverwaltung stets mit angibt, auf welche vorherige Version sich die Änderung bezieht, ist es möglich, auch im Nachhinein alle Änderungen an einem Dokument nachzuvollziehen – und zwar für jede einzelne Zeile. So wäre es leicht möglich, Gesetzestexte zu jedem vorherigen Zeitpunkt (z.B. das Strafgesetzbuch am Morgen des 11. September 2011) im Zusammenhang anzusehen. Außerdem kann die zeitliche Entwicklung eines Gesetzes visualisiert werden.⁷

• Weiterhin ist es möglich, für jede Zeile eines aktuellen Dokumentes anzuzeigen, wann und von wem diese zuletzt geändert wurde. Während dies in der Softwareentwicklung primär dazu dient, Fehlerquellen und Verantwortliche⁸ dafür zu finden, wäre dies im Kontext von Gesetzen für die Bürgerinnen und Bürger interessant um einschätzen zu können, ob vielleicht nur alte Fehler korrigiert wurden.

• Durch die Werkzeugunterstützung ist es weiterhin sehr leicht möglich, Änderungsvorschläge in beliebigem Format automatisch zu erzeugen. So könnten Bürgerinitiativen oder Parteien bestehende Gesetzestexte ändern und aus diesen Änderungen automatisch in das derzeit in der Gesetzgebung verwendete Format zu bringen und beispielsweise als Petition einzubringen. Dies könnte die gemeinsame Arbeit an Gesetzen und damit die Basisdemokratie enorm stärken.

• Zuletzt erlaubt eine maschinenlesbare Versionierung von Dokumenten auch eine automatische Analyse. So können oft geänderte Textstellen erkannt werden. Auch wäre es möglich, den Unterschied zwischen rein redaktionellen Änderungen (beispielsweise das Einfügen von Kommata oder das Korrigieren von Referenzen und Nummerierungen) und tatsächlichen inhaltlichen Änderungen automatisch zu erlernen und so die Aufmerksamkeit auf die wesentlichen Vorschläge zu lenken.

• Unabhängig von einem Versionsverwaltungssystem wäre das Einpflegen von Metainformationen zu Gesetzen ein weiterer Schritt für mehr Verständnis und damit bessere Partizipationsmöglichkeiten bei der Gesetzesgebung. So könnten Informationen über den zeitlichen und geografischen Geltungsbereich und Beziehungen zu anderen Gesetzen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene eingepflegt werden.

Dies sind alles wilde Ideen, die mit ein wenig Arbeit jedoch schon bald realisiert werden können. Die Techniken stehen bereit, allein die Archive des Bundes und der Länder müssten systematisch erfasst werden. Hier hat das Projekt Bundesgit hat bereits den ersten Schritt getan und sammelt deutsche Gesetze in einem zentralen Verzeichnis. Ich würde mir wünschen, wenn neben den aktuellen Versionen auch bald die vorherigen Versionen nachgepflegt würden. Für eine Lösung des von mir beschriebenen Problemes, schnell die Änderungsvorschläge des Vermittlungsausschusses zum Meldegesetz zu finden, gibt es jedoch nur eine Lösung: Wir brauche Piraten im Bundestag.

tl;dr

1. Wir brauchen menschen- und maschinenlesbare Gesetze, damit wir die Techniken des 21. Jahrhunderts auf unsere Gesetzgebung loslassen können.

2. Wir müssen die Gesetzgebung transparenter und einfacher gestalten, damit sich mehr Bürgerinnen und Bürger frühzeitig mit den sie betreffenden Regelungen beschäftigen können.

3. Wir brauche Piraten im Bundestag, denn sie haben den notwendigen Sachverstand und das Grundverständnis, dass Informationen für jeden verfügbar und verständlich sein müssen.